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2021

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權(quán)威解讀《自然資源部關(guān)于促進(jìn)地質(zhì)勘查行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》

作者：

中國礦業(yè)報

自然資源部近日發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)地質(zhì)勘查行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（自然資發(fā)〔2021〕71號）。在我國進(jìn)入新發(fā)展階段、事業(yè)單位改革進(jìn)入關(guān)鍵時期，自然資源部作為地勘行業(yè)管理部門，專門就地勘行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展出臺這樣一個政策性、規(guī)范性、指導(dǎo)性都很強(qiáng)的文件，無疑具有十分重要的意義。那么，出臺這個文件到底是基于什么背景？具有怎樣的意義？如何理解文件的內(nèi)容？文件的亮點(diǎn)在哪里？帶著這些問題，本報近日請自然資源部地質(zhì)勘查管理司負(fù)責(zé)人進(jìn)行了解讀——

 

Q
能不能請您簡要介紹一下本文件的出臺背景？
A
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設(shè)納入新時代中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局。黨的十九大報告明確指出，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策。地質(zhì)勘查行業(yè)要在服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮重要作用。
當(dāng)前，我國已基本實現(xiàn)全面建成小康社會，實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標(biāo)，正乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍。進(jìn)入新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，需要更高質(zhì)量的地質(zhì)勘查服務(wù)支撐。
新時代，地勘單位改革需要新的政策指引。2011年3月黨中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》及有關(guān)配套文件，對推進(jìn)事業(yè)單位分類改革作出了部署，總的看，目前各地分類改革基本完成。2020年2月，黨中央國務(wù)院出臺深化事業(yè)單位改革試點(diǎn)工作等文件，要求深入推進(jìn)事企分開，從“辦事業(yè)”向“管行業(yè)”轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化監(jiān)督管理，健全制度規(guī)范等。
地勘單位改革作為全國事業(yè)單位改革的一部分，必須主動謀劃，積極推進(jìn)。因此，為切實履行好黨中央賦予自然資源部的地質(zhì)勘查行業(yè)管理職責(zé)，深入貫徹落實黨中央國務(wù)院關(guān)于深化事業(yè)單位改革有關(guān)精神，統(tǒng)籌推進(jìn)全國地勘單位深化改革，回應(yīng)地勘行業(yè)的政策企盼，抓住當(dāng)前時機(jī)出臺指導(dǎo)意見，指導(dǎo)各省級自然資源主管部門在地勘單位改革中積極履職盡責(zé)，促進(jìn)地質(zhì)勘查行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，具有重要意義。
 
Q
請介紹一下出臺《關(guān)于地質(zhì)勘查行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指導(dǎo)意見》的簡要過程及主要政策預(yù)期？
A
早在2018年機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部就多次組織調(diào)研，了解地勘單位改革發(fā)展現(xiàn)狀。2019-2020年，自然資源部調(diào)研組先后赴四川、山東、新疆、浙江等十余?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門及地勘單位調(diào)研，梳理體制機(jī)制問題；同時，召開有色、冶金、核工業(yè)等中央管理地勘單位座談會和西部十二個省份地勘局座談會，交流地勘單位改革發(fā)展經(jīng)驗，討論改革路徑。在廣泛聽取各方意見的基礎(chǔ)上，形成了《關(guān)于促進(jìn)地質(zhì)勘查行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》的基本框架和主要內(nèi)容。
今年2月，《指導(dǎo)意見》征求了部機(jī)關(guān)司局和國家林草局、中國地質(zhì)調(diào)查局意見，并予以修改完善。3月，自然資源部專題會議研究修改。4月，組織中國地質(zhì)調(diào)查局再次研究完善后，形成報批稿。
出臺這個指導(dǎo)意見，旨在貫徹落實黨中央國務(wù)院關(guān)于事業(yè)單位改革最新精神，堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，按照統(tǒng)籌地質(zhì)勘查發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，對深化地勘行業(yè)改革，指導(dǎo)地勘單位立足主業(yè)、聚焦重點(diǎn)任務(wù)、提升能力和加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管等方面提出要求，指明方向。進(jìn)一步推動各省級自然資源主管部門支持地勘單位改革，加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管，推動地勘行業(yè)更好發(fā)展。
這個指導(dǎo)意見與下一步擬出臺的《地質(zhì)勘查活動監(jiān)督管理辦法》相互銜接，從內(nèi)外兩方面完善地勘行業(yè)管理，支持地勘行業(yè)改革，促進(jìn)地勘行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
 
Q
當(dāng)前社會上對地勘行業(yè)了解較少，能否簡要介紹一下我國地質(zhì)勘查行業(yè)體制的歷史演進(jìn)？
A
地勘行業(yè)關(guān)系著社會發(fā)展的能源資源基礎(chǔ)，伴隨著新中國的成長全部歷程。在新中國初期，為了解決我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中面臨的能源資源短缺問題，1952年成立地質(zhì)部，領(lǐng)導(dǎo)和管理礦產(chǎn)資源普查、勘探，部署并組織實施國家建設(shè)中的基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查和找礦任務(wù)；1982年更名為地質(zhì)礦產(chǎn)部，加強(qiáng)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查和重要成礦區(qū)帶地質(zhì)勘查和油氣勘查，并且加強(qiáng)對礦產(chǎn)資源管理。黨的十一屆三中全會議前，地質(zhì)工作以地質(zhì)找礦為主，實行計劃經(jīng)濟(jì)，地勘經(jīng)費(fèi)由國家財政無償提供，地質(zhì)成果無償交給國家。
我國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，國家投資體制發(fā)生重大變化。為了彌補(bǔ)地勘經(jīng)費(fèi)不足，地勘行業(yè)實行隊伍專業(yè)化改組、多種經(jīng)營，提出并摸索“地勘單位企業(yè)化，地質(zhì)成果商品化，地質(zhì)工作社會化”的改革目標(biāo)。
黨中央、國務(wù)院一直十分關(guān)心地質(zhì)勘查行業(yè)的改革發(fā)展。1998年國土資源部成立，次年出臺《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》，探索公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開，推進(jìn)地勘隊伍屬地化、企業(yè)化；隨后，原有色、冶金、核工業(yè)等七部門管理的地勘隊伍主體轉(zhuǎn)為中央管理的企業(yè)。
2006年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》（國發(fā)〔2006〕4號），要求“做好地質(zhì)勘查行業(yè)管理工作”。為落實有關(guān)要求，原國土資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)勘查行業(yè)管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕288號）。明確行業(yè)管理總體要求和重點(diǎn)任務(wù)。2010年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地質(zhì)勘查行業(yè)服務(wù)與管理的若干意見》（國土資發(fā)〔2010〕60號）、《關(guān)于促進(jìn)國有地勘單位改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2010〕61號），為事業(yè)單位分類改革的順利推進(jìn)打下良好基礎(chǔ)。
2011年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，2011年7月24日，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》及9個配套文件，明確事業(yè)單位的類別、劃分原則及時間表，地勘單位改革納入全國事業(yè)單位分類改革統(tǒng)籌推進(jìn)。
應(yīng)該說，地勘行業(yè)在改革探索中，部分地區(qū)在新制度銜接、資金保障、穩(wěn)定隊伍等方面積累了一些經(jīng)驗，但也存在一些問題，包括對地勘單位的市場職能定位把握不準(zhǔn)，對自然資源管理公益性支撐不夠等。
 
Q
如何看待我國地質(zhì)勘查行業(yè)的改革目標(biāo)及當(dāng)前進(jìn)展？
A
1999年4月國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》就明確指出，要解決地質(zhì)勘查隊伍政事不分、事企不分，責(zé)權(quán)不明、機(jī)制不活，隊伍臃腫、力量分散，工作重復(fù)、效率不高的問題，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，政事分開、事企分開，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序、高效的管理體制。
2006年1月20日，國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》，就推進(jìn)地質(zhì)勘查管理體制和運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)變提出：要健全中央和地方政府各負(fù)其責(zé)、相互協(xié)調(diào)的地質(zhì)工作管理體制，加快構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的地質(zhì)工作體系、建立政府與企業(yè)合理分工、相互促進(jìn)的地質(zhì)勘查體系，我們把它簡稱為“一個體制、兩個體系”，這實際上是對建立“政事分開、事企分開，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序、高效的管理體制”的具體描述。
從地勘行業(yè)政事分開來看，按照當(dāng)初的頂層設(shè)計：中央保留一支承擔(dān)基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查任務(wù)的骨干力量，即組建中國地質(zhì)調(diào)查局，組織實施國家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)和礦產(chǎn)勘查工作。省一級建立一支基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)隊伍，即省級地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)；劃出信息中心、地質(zhì)博物館、省級地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位。各省份保留地勘局、地質(zhì)局或地質(zhì)院等一支技術(shù)素質(zhì)較高、精干的地質(zhì)勘查隊伍，以滿足國家及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對地質(zhì)勘查工作的需要。將其余地質(zhì)勘查單位逐步改組成市場化的地礦集團(tuán)或公司。各工業(yè)部門即冶金、有色、輕工、化工、建材等部門所屬地質(zhì)勘查單位，改組為企業(yè)或進(jìn)入企業(yè)集團(tuán)。應(yīng)該說，2020年8月28日，隨著由原武警黃金部隊轉(zhuǎn)制組建的中國地質(zhì)調(diào)查局自然資源綜合調(diào)查指揮中心在京掛牌，地勘行業(yè)政事分開的目標(biāo)已經(jīng)基本實現(xiàn)。
從地勘行業(yè)事企分開的情況看，截至目前，屬地化管理地勘單位中，大多數(shù)省（區(qū)、市）屬地化地勘單位的分類工作已經(jīng)基本完成。而中央管理的地勘單位包括中國冶金地質(zhì)總局、中國煤炭地質(zhì)總局、中化地質(zhì)礦山總局等，在國資委的統(tǒng)一管理推動下，按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)和思路，有的整體已完成企業(yè)化改革，有的加快了改企的步伐。
屬地化管理的地勘單位大致呈現(xiàn)出三種類型或模式：一是將地勘隊伍整體定位為公益屬性，確定地勘單位為公益性事業(yè)單位，明確其具體職能，少量單位轉(zhuǎn)為企業(yè)；二是按地質(zhì)勘查工作的公益屬性與商業(yè)屬性，實行事企分離，事業(yè)為公益一類或參公管理，經(jīng)營性事業(yè)單位改制為一家或幾家地礦公司或集團(tuán)；三是以整體轉(zhuǎn)企，成立一個集團(tuán)或若干公司。
從健全、構(gòu)建與建立“一個體制、兩個體系”的進(jìn)程來看，中央或國家層面公益性地質(zhì)工作管理體制、地質(zhì)工作體系及地質(zhì)勘查體系已基本建立。相對而言，地方在健全地質(zhì)工作管理體制、建立地質(zhì)勘查體系方面進(jìn)行了不少有益的探索，取得了明顯進(jìn)展，但在構(gòu)建地方地質(zhì)工作體系方面，改革還相對滯后，離中央要求還有一些距離，這是當(dāng)前地勘單位改革的短板和下一步工作的重點(diǎn)，需要按照黨中央國務(wù)院精神繼續(xù)深入推進(jìn)。
 
Q
記者注意到，這次出臺的指導(dǎo)意見，名稱并沒有采用人們事先猜想的“地質(zhì)勘查行業(yè)改革指導(dǎo)意見”，而是聚焦到指導(dǎo)“地質(zhì)勘查行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展”上，怎樣理解？
A
黨的十九大以來，“高質(zhì)量發(fā)展”已成為一個高頻率使用詞，并擴(kuò)充到了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個領(lǐng)域。黨的十九屆五中全會進(jìn)一步明確指出：“新時代新階段的發(fā)展必須貫徹新發(fā)展理念，必須是高質(zhì)量發(fā)展。“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，這是根據(jù)我國發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展條件變化作出的科學(xué)判斷。
“高質(zhì)量發(fā)展”是針對客觀實際提出的，必須與地區(qū)、行業(yè)的具體情況相結(jié)合，從而確定自己高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。換句話說，只有自覺地以“高質(zhì)量發(fā)展”為指引，高起點(diǎn)謀劃行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)合本行業(yè)、本省（市、區(qū)）、本地域的具體情況，因地制宜，因地施策，才能走出適合自己的“高質(zhì)量發(fā)展”之路。
地勘隊伍從1999年實施改革與屬地化管理，特別是2006年《決定》出臺以來，經(jīng)過多年的發(fā)展與積累，全國地勘行業(yè)取得很多成就，獲得了較好發(fā)展，進(jìn)一步夯實了基礎(chǔ)，實力明顯增強(qiáng)。但必須看到，地勘行業(yè)的發(fā)展，質(zhì)量還不是很高，與新發(fā)展階段及實現(xiàn)“十四五”發(fā)展目標(biāo)對地質(zhì)勘查工作高質(zhì)量的要求，還有很大的差距；與其他行業(yè)相比，還有很大的差距；與行業(yè)廣大干部職工對生活質(zhì)量和幸福指數(shù)更加美好的期待，還有相當(dāng)大的差距。在地勘行業(yè)內(nèi)部，發(fā)展也很不平衡、很不充分。因此，對于地勘行業(yè)來說，改革是為了發(fā)展，持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、特別是高質(zhì)量發(fā)展始終是硬道理。緊緊抓住構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的機(jī)遇，緊緊抓住生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)遇，貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”理念，促進(jìn)地勘行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，做大做強(qiáng)做精地勘行業(yè)，就是當(dāng)前和未來一段時期地勘行業(yè)的歷史使命。
 
Q
《指導(dǎo)意見》主要從四個方面，即深化改革、促進(jìn)發(fā)展，抓住機(jī)遇、加快發(fā)展，提升能力、高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)監(jiān)管與服務(wù)等，為地質(zhì)勘查行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了方向、遵循與指引，怎樣理解這四者的關(guān)系？
A
這是根據(jù)地勘行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與實際，就該行業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提出的四條具體的指導(dǎo)意見。四者實際上是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。
深化改革，是促進(jìn)地質(zhì)勘查行業(yè)發(fā)展的內(nèi)部引擎和原動力。從實踐經(jīng)驗來看，這一改革必須因地制宜，全國沒有固定和統(tǒng)一的模式，而且要堅持事企分開的方向，積極探索部門內(nèi)和部門外的激勵政策，確保改革平穩(wěn)有序，改革后核心團(tuán)隊不打亂，工作能力不降低。
抓住機(jī)遇，是新形勢下地質(zhì)勘查行業(yè)精準(zhǔn)定位和自我審視的時代呼喚。新的時代要求地質(zhì)勘查行業(yè)必須跳出傳統(tǒng)單一模式的思維藩籬，地勘單位要按照功能定位，在服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)、保障能源資源安全、加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治等多方面發(fā)揮重要作用。
提升能力，是總結(jié)和克服地勘行業(yè)以往發(fā)展的自身短板和瓶頸的內(nèi)在要求。各省級主管部門要指導(dǎo)地勘單位不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和人才培養(yǎng)，提升科技創(chuàng)新能力、裝備研發(fā)能力和信息化智能化水平。
加強(qiáng)監(jiān)管與服務(wù)，是地勘行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的外在政策保障。各省級自然資源主管部門要建立健全地質(zhì)勘查監(jiān)督管理機(jī)制，規(guī)范地質(zhì)勘查活動注重推廣典型經(jīng)驗，指導(dǎo)和支持地勘單位為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。
 
Q
《指導(dǎo)意見》剛一公布，在自然資源部門與地勘行業(yè)引起強(qiáng)烈反響。您認(rèn)為這個指導(dǎo)意見對我國地質(zhì)勘查行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出了哪些務(wù)實的具體要求？
A
這些具體要求主要體現(xiàn)在“改革指導(dǎo)、業(yè)務(wù)引領(lǐng)、規(guī)范發(fā)展”三個方面。
改革指導(dǎo)方面：一是要積極穩(wěn)妥推進(jìn)事企分開改革，不立不破，先立后破，明確為社會提供公益性服務(wù)和為自然資源管理提供支撐的兩類事業(yè)單位功能定位。二是要求自然資源系統(tǒng)要支持改革，在提供礦業(yè)權(quán)區(qū)塊建議、參與勘查成果收益分配方面探索激勵政策，支持地勘單位依法盤活土地，同時積極爭取其他部門在人員安置、社會保障、國有資產(chǎn)、財稅等方面政策支持。
業(yè)務(wù)引領(lǐng)方面：一是指導(dǎo)地勘單位抓住新發(fā)展機(jī)遇，不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域，在服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)、保障能源資源安全、加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治等方面發(fā)揮重要作用。二是指導(dǎo)地勘單位不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和人才培養(yǎng)，提升科技創(chuàng)新能力、裝備研發(fā)能力和信息化智能化水平，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
規(guī)范發(fā)展方面：要求落實國務(wù)院“放管服”改革要求，加強(qiáng)地質(zhì)勘查活動事中事后監(jiān)督管理制度建設(shè)，維護(hù)行業(yè)秩序。指導(dǎo)督促地勘單位做好安全生產(chǎn)管理工作。發(fā)揮行業(yè)學(xué)會協(xié)會橋梁紐帶作用，加強(qiáng)行業(yè)自律、業(yè)務(wù)建設(shè)和信息交流。
通過上述三個方面的努力，部省合力、各司其職，共同營造更有活力的政策環(huán)境，進(jìn)一步推動地勘單位深化改革，從而促進(jìn)地質(zhì)勘查行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
 
（趙臘平：高級記者，中國礦業(yè)報社副社長、總編輯）